La consécration des droits des réfugiés au Canada : L’arrêt Singh de 1985

par Jan Raska PhD, Historien

Introduction:

Jusqu’au début des années 1980, les demandeurs d’asile pouvaient faire appel d’une décision négative rendue à l’égard de leur demande. Le système canadien de détermination du statut de réfugié a cependant continué de privilégier les intérêts du gouvernement canadien plutôt que ceux de la partie demanderesse. Ces personnes n’avaient pas le droit de présenter leur cas devant les fonctionnaires fédéraux ou de connaître les critères devant être satisfaits en vertu du principe de justice fondamentale.

Dans le but de créer un processus de détermination du statut de réfugié plus juste, équitable et efficace, le gouvernement fédéral a réévalué l’efficacité de son système de détermination du statut de réfugié.. Dans le cadre du processus de réévaluation, le gouvernement fédéral a commandé trois rapports successifs qui ont conclu que le système canadien de détermination du statut de réfugié était truffé d’irrégularités et d’incohérences, et qu’il était vulnérable aux abus.[1] Ce dernier rapport, intitulé La détermination du statut de réfugié au Canada, rédigé par le rabbin Gunther Plaut et publié en avril 1985, coïncidait avec une décision de la Cour suprême du Canada (CSC) qui allait avoir de profondes répercussions sur les droits des réfugiés au Canada. Dans l’affaire Singh c. ministre de l’Emploi et de l’Immigration, la CSC a statué que les demandeurs d’asile au Canada avaient droit à la justice fondamentale en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés. Cette décision de la CSC était l’aboutissement d’appels individuels interjetés par sept demandeurs (six sikhs de citoyenneté indienne et un citoyen guyanais d’origine indienne) qui avaient chacun demandé le statut de réfugié au sens de la convention à leur arrivée au Canada.

Contester le système canadien de détermination du statut de réfugié devant les tribunaux :

Entre 1977 et 1980, sept ressortissants étrangers, dont six citoyens indiens sikhs et un citoyen guyanais, ont demandé le statut de réfugié à leur arrivée au Canada en vertu de la Loi sur l’immigration de 1976.[2]Ces personnes ont fondé leurs demandes sur la définition de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés, selon laquelle un réfugié est une personne qui a une « crainte fondée de persécution » dans son pays d’origine.[3] Au moment de leur arrivée, les gens qui demandaient le statut de réfugié au Canada étaient d’abord interrogés par un agent d’immigration canadien. Puis, les demandeurs d’asile présentaient leurs demandes par écrit au ministère fédéral de l’Immigration. Les fonctionnaires fédéraux déterminaient ensuite si la personne faisant la demande était réfugiée en se basant sur les conseils reçus du Comité consultatif du statut de réfugiés (CCSR), qui avait été créé lors de la mise en œuvre de la Loi sur l’immigration de 1976. Si la demande de statut de réfugié d’une personne était rejetée, elle pouvait en faire appel par écrit auprès de la Commission d’appel de l’immigration (CAI), créée en 1967 en tant que tribunal administratif fédéral chargé de statuer sur les demandes d’immigration et de statut de réfugié.[4]

En 1982, l’un des sept demandeurs d’asile, Satnam Singh, a contesté sa déportation. Son appel devant la CAI n’avait pas porté fruit et il invoquait que la décision violait la Charte canadienne des droits et libertés. Satnam Singh était un ressortissant indien d’origine sikhe qui soutenait la création d’une patrie sikhe indépendante au Pendjab, le Khalistan. Faisant face à de la répression politique, Satnam Singh a fui l’Inde à la fin des années 1970, puis est arrivé au Canada où il a demandé le statut de réfugié. À l’époque, la CAI a entendu le cas de Satnam Singh et a rejeté sa demande de statut de réfugié avec le motif qu’il n’était pas un véritable réfugié. La CAI affirmait que, si Satnam Singh retournait dans son pays d’origine, l’Inde, il ne serait pas confronté à de la répression politique et que sa vie ne serait pas en danger. À la suite de cette décision, la CAI a ordonné que Satnam Singh soit expulsé vers l’Inde. En vertu de la loi contemporaine sur l’immigration, une personne demandant le statut de réfugié présentait ses documents et ses demandes juridiques par écrit. Le processus de détermination du statut de réfugié ne comprenait pas d’audience permettant aux gens de faire valoir leurs arguments en faveur du statut de réfugié.[5]

Satnam Singh et les autres demandeurs d’asile s’étaient vu refuser le statut de réfugié par le ministre de l’Emploi et de l’Immigration sur les conseils du CCSR. Les demandeurs d’asile ont ensuite fait appel de ces décisions devant les tribunaux. Ils affirmaient que les procédures suivies pour statuer sur leur cas en vertu de la Loi sur l’immigration violaient leurs droits constitutionnels, notamment la Charte canadienne des droits et libertés de 1982 récemment adoptée, en enfreignant les principes de justice naturelle et d’équité procédurale. La Cour d’appel fédérale a rejeté les demandes de révision judiciaire des demandeurs d’asile concernant leurs demandes de réexamen de leurs demandes d’asile, rejetées par la CAI.[6]

Devant la Cour suprême du Canada : Singh c. ministre de l’Emploi et de l’Immigration

Les sept demandeurs d’asile ont alors fait appel à la Cour suprême du Canada (CSC), où six (des neuf) juges de la cour ont accepté d’entendre l’appel. Comme les questions juridiques de leurs cas individuels étaient similaires, les sept demandeurs ont été traités dans un seul dossier. Au cours de deux audiences, le 30 avril et le 1^er mai 1984, la CSC a entendu les avocats représentant les sept demandeurs d’asile (appelants) et les avocats représentant le ministre de l’Emploi et de l’Immigration au nom du gouvernement canadien (intimé). La Fédération des sociétés sikhes canadiennes et le Conseil canadien des églises étaient également représentés en tant qu’intervenants dans cette affaire.[7] Devant la CSC, l’avocat de Satnam Singh, C.D. Coveney, a fait valoir que le processus par lequel une personne récemment arrivée présente sa demande de statut de réfugié viole ses droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne (article 7 de la Charte), car elle peut être renvoyée dans son pays d’origine sans avoir exposé oralement sa demande de refuge devant les agents d’immigration. M. Coveney a également fait valoir que la procédure de détermination du statut de réfugié de la CAI n’était pas conforme aux principes de justice fondamentale, son client craignant pour sa vie s’il était renvoyé en Inde. Selon M. Coveney, la seule façon de satisfaire à cette exigence de la Charte et de protéger les droits de son client était d’inclure une audience.

Pour leur part, les avocats du gouvernement canadien ont fait valoir que, puisque M. Singh et ses co-appelants n’étaient pas des citoyens canadiens ou des résidents permanents, ils n’avaient pas qualité pour agir devant les tribunaux. Ils ont fait valoir que la Charte ne s’appliquait pas aux « étrangers ».[8] Les fonctionnaires canadiens pensaient que l’ajout d’audiences créerait une charge administrative importante pour la CAI et le système de détermination du statut de réfugié. Le gouvernement fédéral s’est opposé à cet ajout, ainsi qu’à l’embauche d’autres arbitres et d’autres membres du personnel, par crainte d’une augmentation considérable des coûts. Le gouvernement fédéral pensait également que l’ajout d’audiences créerait une accumulation plus importante de demandes légitimes de statut de réfugié, dont le règlement prendrait plus de temps, les demandes frauduleuses ne pouvant être résolues aussi rapidement qu’auparavant.[9]

Les sept juges qui ont accepté d’entendre les arguments dans le cadre de l’appel ont rapidement été chargés d’interpréter le sens du terme « chacun » dans le contexte de l’article 7 de la Charte :

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.[10]

Les avocats des demandeurs d’asile ont fait valoir que la définition de « chacun » devait s’appliquer à tout individu soumis au droit canadien. À l’inverse, les avocats représentant le gouvernement canadien ont affirmé que « chacun » faisait référence aux citoyens canadiens et aux immigrants reçus. La CSC devait décider quelle interprétation, large et inclusive ou limitée et restrictive, définissait le terme « chacun » à l’article 7 de la Charte. Une majorité de la cour a décidé en faveur des appelants et a convenu que le terme s’appliquait à tout être humain physiquement présent au Canada. La Cour a également statué que les procédures du CCSR violaient les droits constitutionnels des appelants en vertu de l’article 7 de la Charte. La majorité des juges ont convenu que les procédures enfreignaient les principes de justice naturelle et d’équité procédurale.[11] Au nom de la majorité, la juge Bertha Wilson a noté que « ... la commodité administrative ne l’emporte pas sur le besoin d’adhérer à ces principes. »[12] Les juges ont également convenu que tous les demandeurs du statut de réfugié au Canada avaient droit à une audience complète devant le CCSR, et que l’embauche d’arbitres et de personnel supplémentaires était nécessaire.[13]

Décision de la Cour suprême dans Singh c. ministre de l’Emploi et de l’Immigration

Le 4 avril 1985, les six membres de la cour (le juge en chef Brian Dickson et les juges Bertha Wilson, Jean Beetz, Willard Estey, William McIntyre et Antonio Lamer) qui ont donné l’autorisation d’interjeter appel devant la Cour suprême du Canada (CSC) se sont prononcés en faveur des appelants. Les six juges étaient divisés également (3-3) dans leurs décisions.[14] Un autre juge de la Cour, le juge Roland Ritchie, a assisté à la procédure sans prendre part au jugement.[15] La juge Bertha Wilson, qui a rédigé l’opinion majoritaire au nom du juge en chef Brian Dickson et du juge Antonio Lamer, a conclu que le système de détermination des demandes de statut de réfugié en vertu de la Loi sur l’immigration de 1976 était « incompatible avec les exigences de justice fondamentale » formulées à l’article 7 de la Charte (sécurité de la personne et justice fondamentale), et « qu’à tout le moins, le régime procédural établi par la Loi devrait offrir au demandeur du statut de réfugié une façon adéquate de présenter sa cause et de connaître la cause qu’il doit défendre ».[16]

Le juge Jean Beetz, qui a rédigé une opinion concordante au nom des juges Willard Estey et William McIntyre, a fondé sa décision sur l’article 26 de la Charte et sur l’alinéa 2(e) de la Loi ayant pour objets la reconnaissance et la protection des droits de la personne et des libertés fondamentales (communément appelée la Déclaration canadienne des droits) :

26. Le fait que la présente charte garantit certains droits et libertés ne constitue pas une négation des autres droits ou libertés qui existent au Canada.[17]

2(e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;[18]

En se prononçant en faveur des appelants, ces trois juges ont également affirmé que puisque l’article 26 de la Charte garantissait que d’autres droits non prévus par la Charte demeuraient également valides, la Déclaration des droits « conserve toute sa force et tout son effet... » et continue de jouer un rôle dans le droit canadien.[19] Les juges Beetz, Estey et McIntyre ont conclu que les appelants n’avaient pas eu droit à une audience équitable et que leurs droits à la justice fondamentale avaient été violés, conformément à l’article 2(e) de la Déclaration des droits. Cette décision de la CSC est désormais connue sous le nom d’arrêt Singh.

En consacrant le droit des demandeurs d’asile à une audience, la décision Singh a également créé des exigences administratives importantes pour le système de détermination du statut de réfugié. Après 1985, un processus plus efficace et mieux doté en personnel s’est avéré nécessaire.[20] La Commission de l’emploi et de l’immigration (CEI) s’est conformée à la décision, mais n’était pas prête à faire face à son impact. Peu après la décision, un agent d’immigration principal a affirmé qu’il en coûterait environ 3 500 $ pour traiter une seule demande de statut de réfugié. À l’époque, il y avait quelque 13 800 demandes d’asile en attente de traitement, qui, selon les affirmations de l’agent susmentionné, auraient coûté 48,3 millions $.[21] Suite à la décision de la CSC dans l’affaire Singh, le gouvernement canadien a décidé qu’il ne pouvait pas offrir une audience complète aux 63 000 demandeurs d’asile qui y avaient droit. Par conséquent, les fonctionnaires fédéraux ont accordé une amnistie à tous les demandeurs d’asile entrés au Canada avant le 21 mai 1986. Tous ces gens seraient autorisés à rester au Canada s’ils ne représentaient pas un risque pour la sécurité, s’ils n’avaient pas de casier judiciaire et s’ils avaient réussi leurs examens médicaux. De plus, si elles avaient un emploi rémunéré ou si elles étaient susceptibles d’en obtenir un, ces mêmes personnes seraient autorisées à devenir des résidents permanents.[22]

Conclusion :

La décision de la Cour suprême du Canada (CSC) dans l’affaire Singh c. ministre de l’Emploi et de l’Immigration a été une décision juridique historique pour les droits des demandeurs d’asile au Canada et a amorcé l’enchâssement des droits des réfugiés au Canada. Il s’agit également de l’une des premières décisions de la CSC concernant la Charte canadienne des droits et libertés nouvellement adoptée, qui n’était entrée en vigueur que trois ans auparavant. La décision Singh est arrivée au milieu d’un examen pluriannuel du système canadien de détermination du statut de réfugié par le gouvernement fédéral.[23] Près de deux semaines plus tard, le 17 avril 1985, le rapport Plaut de 221 pages sur « la détermination du statut de réfugié au Canada » a été officiellement soumis à Flora Macdonald, ministre de l’Emploi et de l’Immigration.[24] Dans son mémoire au gouvernement fédéral, le rabbin Dr Gunther Plaut a présenté plusieurs structures de système de détermination du statut de réfugié plus équitable et plus équilibré, offrant notamment des audiences, un organe décisionnel indépendant pour examiner les demandes, un processus d’appel complet et un processus décisionnel régional à travers le pays.[25] La décision Singh a également indiqué que, en vertu de la Charte, les droits constitutionnels d’un demandeur d’asile concernant la « sécurité de la personne » seraient violés si cette personne était renvoyée dans un pays où elle pourrait être persécutée. Cela constituerait également une violation du principe de « non-refoulement » prévu par le droit international des droits de l’homme.[26]

Si la décision Singh a contribué à faire du système de réfugiés du Canada l’un des plus libéraux au monde, il est également devenu l’un des plus coûteux à gérer. Suite à cet arrêt, certains demandeurs d’asile légitimes ont dû attendre plus longtemps pour que leur cas soit traité en raison de l’incapacité du gouvernement fédéral à s’adapter à l’exigence d’équité procédurale et de justice fondamentale.[27] Malgré la création de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), en 1989, et le recrutement subséquent de centaines de nouveaux agents, les délais de traitement d’une demande de statut de réfugié sont passés de plusieurs mois à plusieurs années, dans de nombreux cas. Le 15 décembre 2012, la CISR a lancé sa Section d’appel des réfugiés (SAR) qui « examine les appels interjetés contre des décisions de la Section de la protection des réfugiés (SPR) visant à accueillir ou à rejeter les demandes d’asile ». Dans la plupart des cas, la SAR fonde « ses décisions sur les documents présentés par les parties concernées et le dossier de la SPR ».[28]

La décision Singh reste controversée à ce jour. Les spécialistes du droit et de l’immigration qui soutiennent cette décision notent qu’avant la Charte de 1982 et la décision Singh de 1985, l’absence d’une déclaration des droits inscrite dans la Constitution et les « clauses restrictives » se trouvant dans les lois sur l’immigration ont amené les tribunaux canadiens à faire preuve d’une extraordinaire déférence à l’égard des fonctionnaires d’autorité et administratifs lorsqu’il s’agissait de formuler la politique d’immigration canadienne. Les tribunaux étaient également moins susceptibles de contrôler les lacunes au niveau du processus et des procédures d’immigration.[29] Depuis l’arrêt Singh, les défenseurs des réfugiés considèrent la décision majoritaire de la CSC comme une réponse progressive face au besoin de tenir compte des réfugiés légitimes ayant besoin de protection. Les critiques estiment que cette décision a entraîné une augmentation des demandes d’asile frauduleuses, qui engorgent le système de détermination du statut de réfugié au Canada et qui conduisent souvent à des admissions abusives au détriment des réfugiés légitimes.[30] Néanmoins, l’arrêt Singh demeure l’une des décisions juridiques les plus importantes de l’histoire de l’immigration canadienne en raison de son impact sur l’immigration, la Charte et le droit administratif.[31]